Inmigración, inmigrante son términos complejos que, en general, hacen referencia a fenómenos sociológicos y no a un estatus jurídico. En Chile, durante el período de la historia en que el Estado promovió la inmigración, existía como tal. Estas dos palabras comunes están cargadas de un sentido normativo, construido en particular por el ámbito político y mediático que utilizan y juegan con el poder de las palabras, sobre todo con aquellas que dan miedo. Inmigración e inmigrante son de éstas. Así, la palabra inmigrante está asociada a un concepto igualmente inquietante: extranjero. Extranjero, en su acepción jurídica o en aquella que se refiere a lo “diferente” o ajeno. El inmigrante es un extranjero peculiar en todas las latitudes y su peculiaridad no reside en su intención de instalarse ni de querer trabajar en algún lugar. No es cualquier extranjero, ni cualquier agente económico. Este, vive una situación precaria y es su precariedad la que suscita inquietud. Esta doble inquietud —extranjero y precariedad— se refleja en los miembros de la sociedad de recepción y en las estructuras estatales de ésta.
Esta inquietud responde y se manifiesta en la forma de concebir la inmigración por parte del Estado, como fenómeno individual y cuyas razones remiten solo al inmigrante, y es en él o sobre él que, según S. Sassen[1], se ejerce la autoridad del Estado, como si dicho Estado fuera un agente pasivo o ajeno al proceso inmigratorio. Coherentemente con eso la política inmigratoria se regula casi exclusivamente a través del control de las fronteras, lo que parece reforzar la idea o el temor de ser “invadidos” por personas de países más precarizados económicamente, social y políticamente.
Cada vez que se habla de inmigración o migración, es difícil identificar los límites del fenómeno al que se alude. A veces se refiere a los procesos que tienen como causa el desplazamiento por razones económicas y sociales, en busca de fuentes de trabajo o/y mejores condiciones de vida. En otras ocasiones se incluye además los desplazamientos por razones políticas (dictaduras, conflictos armados), catástrofes naturales. Los flujos migratorios actuales comprenden una diversidad grande de fenómenos con características propias que en ocasiones parece importante distinguir y visibilizar, así hoy es posible identificar refugiados de guerra, emigrantes económicos, desplazados, exiliados políticos, trabajadores altamente calificados que migran, emigrantes ambientales, etc. La instalación, integración y acogida en la región o país de destino de cada una de estas categorías de migrantes tendrá a veces, y dependiendo de la región, particularidades que determinarán el estatus jurídico en el país de acogida y las dificultades y facilidades de integración.
ENFOQUES TEÓRICOS.
Como decíamos anteriormente, el impacto que los procesos migratorios han tenido económica, social, cultural y políticamente en el mundo moderno ha sido de tal envergadura que las ciencias sociales han intentado abordarlo o interpretarlo a través de diferentes perspectivas teóricas, cada una respondiendo a distintos contextos histórico-políticos con sus respectivas vertientes político-ideológicas. Las perspectivas que desarrollaremos son algunas de las más aludidas, pero existen versiones y nuevos matices de estas interpretaciones que estarán ausentes en este artículo.
TEORÍA DE LA MODERNIZACIÓN.
Es una perspectiva fundamentalmente economicista cuyo sustento teórico es el liberalismo económico, que se desarrolla principalmente entre los años cincuenta y sesenta. Las razones de la emigración serían puramente económicas y los y las migrantes transitan entre dos mundos: del mundo rural al mundo urbano; de la sociedad tradicional a la sociedad moderna; del subdesarrollo al desarrollo.
La emigración viene a resolver o a incidir en la regulación de los desequilibrios entre estos mundos. Un ejemplo de ello sería la existencia de una mano de obra disponible que encuentra su equilibrio, en la demanda de ella en otro polo. Así la migración sólo tendría efectos positivos tales como la disminución del desempleo, el traspaso tecnológico y la transmisión de la modernidad.
La teoría de la modernización no explica la pauta concentrada de las migraciones. Es decir que esta perspectiva teórica no nos explica porqué, en un contexto generalizado de subdesarrollo, de predominio de lo rural y de la sociedad tradicional, el movimiento migratorio se concentra en un punto de partida específico hacia otro de llegada en el país receptor.
Para este enfoque teórico la migración es una decisión individual, es irrelevante la condición de género del migrante, no le interesa los impactos diferenciales que el proceso migratorio tiene en mujeres y hombres y en las sociedades emisoras y receptoras respectivamente.
Evidentemente para la Teoría de la Modernización el modelo de desarrollo a alcanzar es el de la sociedad urbana, desarrollada y moderna que coincide perfectamente con el modelo de la sociedad occidental.
TEORÍA DE LA DEPENDENCIA.
Esta perspectiva teórica tiene sus raíces en la teoría marxista y se desarrolla fundamentalmente entre los años sesenta y setenta, en un contexto mundial marcado por la descolonización y las luchas de liberación. La teoría de la dependencia surge como respuesta al fracaso de las políticas de desarrollo vigentes, que pretendían que subdesarrollo y desarrollo son etapas de una evolución lineal de las sociedades.
Los teóricos de la dependencia sostenían que las teorías de desarrollo vigentes habían fracasado por ignorar las relaciones de poder existentes entre centro y periferia, entre la metrópolis y sus colonias. Estas relaciones de poder político tienen su correlato en el ámbito económico expresado en los términos del intercambio económico y, pretenden, que el desarrollo del centro—sociedades occidentales— se sostiene en el subdesarrollo de la periferia, es decir del tercer mundo.
La emigración se explica por la dinámica del sistema capitalista global que se sustenta en la división internacional del trabajo, producto del intercambio desigual entre economías centrales y periféricas.
A diferencia de la Teoría de la Modernización, los y las protagonistas de la emigración son, esta vez, sectores sociales definidos por su acceso a los medios de producción. La estructura de clase es la variable fundamental para entender las migraciones.
Para este enfoque el impacto de la emigración en la periferia es diametralmente opuesto a lo que pretendía la teoría de la modernización. Para la Teoría de la Dependencia, la migración perpetua el subdesarrollo.
TEORÍA DE LA ARTICULACIÓN
Las migraciones serían procesos complejos en los cuales la configuración de vínculos y redes de relaciones entre el origen y el destino juegan un rol fundamental.
Las informaciones, imágenes y estímulos provenientes del mundo desarrollado son relevantes en la decisión de emigrar. Lo que induce a emigrar es la disparidad que las personas perciben entre sus oportunidades en el país de origen y las expectativas que vislumbran en el exterior.
La teoría de la articulación desarrolla dos unidades de análisis: el grupo doméstico y la red migrante. El grupo doméstico es definido operativamente como un grupo de personas que asegura su mantenimiento y reproducción a través de la generación de un ingreso colectivo. Está constituido por miembros diferenciados por edad, sexo y lugar en la estructura de parentesco, constituyendo a la vez relaciones de poder diferenciadas.
“El impacto de la emigración va a depender de la articulación que se produzca entre la economía doméstica y el sistema económico capitalista, a partir de mecanismo como el trasvase de mano de obra de un modo de producción a otro; por tanto, sus efectos se medirán desde dentro de la propia unidad doméstica”[2]2
La red migratoria se define como el conjunto de relaciones sociales que organizan y dirigen la circulación de trabajo, capital, bienes, servicios, información e ideologías entre las comunidades que envían migrantes y las que los reciben.
Estas redes, en tanto instancias de autoayuda e intercambio, trasvase de información, etc. tenderían a reproducir las relaciones de género dominantes en la sociedad de origen. Sin embargo, el carácter de internacionalidad de la red y de interconexión entre dos sociedades, deja abierta la posibilidad de cambio en algunos aspectos en las relaciones entre los géneros.
La teoría de la articulación se desarrolla fundamentalmente a partir de la década de los ochenta. La teoría de la modernización, de la dependencia y de la articulación son los esquemas interpretativos más recurridos, existiendo otras interpretaciones que corresponden a matices de éstas o entre estas aproximaciones teóricas. Sin embargo cada una de ellas omite el rol esencial del Estado en el proceso migratorio. En efecto, como sostiene Andrea Rea “La inmigración “es un hecho social total”, según la expresión de M. Mauss. Engloba diversas experiencias sociales entre las cuales podemos distinguir al menos dos modalidades. La primera engloba las dimensiones económicas, sociales y psicológicas de la experiencia migratoria como fenómeno individual o colectivo aprehendida desde las prácticas de los inmigrantes mismos. La segunda apunta fundamentalmente a pensar las relaciones entre el Estado y la inmigración desde el estudio de la acción y del imaginario del Estado y producido por él”.[3] El rol del Estado en el proceso migratorio será abordado más adelante.
POLITICAS GUBERNAMENTALES DE INMIGRACION
Es indudable el papel central que ha jugado el Derecho como hacedor de hegemonía y moldeador de subjetividades, a partir de la imposición de conceptos, y
distintos tipos de roles. Por este motivo, nos hemos propuesto examinar la legislación y reglamentación migratoria en Chile.
La política inmigratoria del naciente Estado chileno cumplió dos objetivos centrales de orden político-económico:
1) Repoblamiento y control territorial,
2) Desarrollo agrícola e industrial, para los cuales el gobierno seleccionó a
población europea y creó una fuerte institucionalidad que perdura hasta hoy en día.
1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS
La naciente República chilena —principios del siglo XIX— al repoblar bastas zonas deshabitadas del territorio nacional pretendió consolidar la soberanía estatal a través del control espacial y contribuir al desarrollo de los sectores agrícolas —a mediados del siglo XIX— e industriales —al finalizar la misma centuria—, para adaptarse al modelo económico internacional. El Estado no podía consolidarse en el marco de una sociedad fragmentada, con un conflicto territorial por amplias extensiones, de lo que hoy corresponde a la IX región de la Araucanía, propiedad ancestral del pueblo mapuche, y que este defendió en una larga lucha de trescientos cincuenta años contra los conquistadores españoles primero: de 1541 a 1810, y luego contra los chilenos: entre 1810 y 1881, y que finalizó con su definitiva integración al territorio nacional en 1883 con la llamada “pacificación de la Araucanía”: la sangrienta entrada del ejército chileno. El pueblo mapuche y en general, la imagen del indígena representaba la barbarie a la cual se debía desterrar. De este modo la inmigración europea venia a aportar las características del chileno deseable, objetivo que se conseguiría mediante una selectiva política de inmigración exclusivamente europea que fue promovida por el Estado. Así el contingente europeo —visto en aquel entonces como el instrumento de progreso y desarrollo social— sería el único capaz de integrar y reactivar económicamente la Araucanía, otras zonas despobladas y otros centros urbanos, contribuyendo a su vez al mejoramiento de la “raza chilena”, como quedaba señalado en las premisas de la Ley del año 1954.
La “dialéctica de la negación del otro” se desarrolló y sobrevivió a lo largo de nuestra historia bajo la consigna de la homogenización nacional. En Chile la negación del otro primero se plasmó en el sometimiento de los pueblos indígenas a las formas culturales de la norma blanca europea y más tarde se transfirió tanto al otro-extranjero, visto como amenaza a la identidad nacional, como al otro de adentro, el indígena o el mestizo[4]20, junto a una definición del éthos nacional a partir de un ideal europeo o ilustrado, re-significado y legitimado a través de disposiciones jurídicas tendientes a demarcar los rasgos culturales deseados.
Para cumplir con estos dos objetivos, se creó una fuerte institucionalidad que se fue modificando al ritmo de las necesidades del Estado y del éxito y/o fracaso de la implementación de la política inmigratoria. Algunas de esas instituciones aún perduran. De esta manera, la alta regulación del proceso migratorio permitió al Estado decidir y controlar quienes ingresan, dónde debían instalarse, qué labores estaban facultados para ejercer. Se trata de un firme control que se ordenó gracias a una creciente institucionalidad; consignemos que, tanto la Sociedad Nacional de Agricultura como la Sociedad de Fomento Fabril, creadas en ese momento, son dos instituciones que subsisten en la actualidad y detentan un importante poder económico rural y urbano.
Otro gran hito dentro de la creciente regulación y la obsesión por la fuerte institucionalidad son los llamados Consejos de Migración.
Nos parece importante hacer el alcance respecto del recorrido que ha seguido el control del proceso migratorio; el cual transitó del Ministerio de Relaciones Exteriores, por el interés en la inmigración europea, hacia las prescripciones del Ministerio del Interior, cuando la inmigración regional requirió a la vista del Estado, cierto énfasis policial. Específicamente, cuando las cifras revelaron que la inmigración europea promovida por el Estado, fue ampliamente superada por la inmigración voluntaria –regional-, más constante y significativa numéricamente[5]21, fenómeno que sigue en curso a pesar de que el Estado chileno nunca mostró un claro interés, ni menos aun propició mediante, cualquier tipo de subsidio. A partir de los 90, su preocupación se limita a regular la marginalidad jurídica en que operan muchos trabajadores latinoamericanos, especialmente peruanos y bolivianos.
2. HISTORIA DE LA NORMATIVA MIGRATORIA
Si analizamos detenidamente los anales socio-jurídicos del fenómeno, encontramos que la llegada de los colonizadores ibéricos a suelo americano, fue un proceso bien regulado por la autoridad real, hecho que explica que en fechas posteriores al proceso emancipatorio, los países americanos tuvieran un escaso número de población extranjera, que en Chile no superaba las 100 personas, principalmente por la localización geográfica de nuestro país, y más específicamente, por la lejanía de las rutas de navegación que comunicaban a Chile con el viejo continente, verdadera constante histórica[6]14 del proceso.
Ya como país independiente, Chile estaba dedicado a organizar su marco institucional y su política económica. Dentro de ese contexto se enmarca el interés de poblar bastas zonas fomentando la inmigración extranjera. La apertura de los puertos chilenos al comercio exterior facilitó que comerciantes ingleses, norteamericanos y franceses se radicaran preferentemente en Valparaíso, factor que propició solo la inmigración voluntaria de carácter regional. Mientras las autoridades trataban de incentivar una inmigración de carácter oficial europea.
En este contexto se inscriben las iniciativas de José Miguel Carrera; quien propuso la entrada de inmigrantes irlandeses en 1811, con el objeto de que colaboraran en “la defensa del territorio” y la de Bernardo O´Higgins; al aprobar dos Decretos facilitando la llegada de colonos ingleses y suizos. Ambos intentos fracasaron.
El 10 de abril de 1824 se dictó la primera Ley sobre esta materia, la que ofrecía garantías a los extranjeros que se establecieran en el país y se dedicasen a la agricultura, o que fundaran industrias. A pesar de los esfuerzos del Estado, los extranjeros que ingresaban al país lo hacían básicamente de forma libre. Lo que queda demostrado en los primeros Censos de la Nación. El Censo de Población de 1835 registró 1.010.332 habitantes. Posteriormente en 1843, el Primer Censo Oficial del País, contabilizó 1.083.801 personas.
Desde 1840, el Gobierno se preocupó de reactivar la iniciativa con mayor vigor y expectativas. El 18 de noviembre de 1845, se dictó una Ley de Colonización que dio inicio en forma regular al proceso inmigratorio a Chile. Dicha Ley autorizaba al Presidente de la República a conceder terrenos baldíos a los extranjeros que pudiesen efectuar oficios útiles, librarlos del pago de impuestos durante veinte años y de los gastos de traslado, los que debían ser devueltos cuando y como el primer mandatario lo dispusiera. Hace especial referencia a la calidad legal del inmigrante extranjero, a saber; “todos los colonos, por el hecho de avecindarse en las colonias, son chilenos, y lo declararán así ante la autoridad”. Posteriormente, se encomendó a Vicente Pérez Rosales la promoción de la inmigración de colonos alemanes a la Provincia de Valdivia, acción que dio buenos resultados.
El 9 de enero de 1851 se dictó una Ley que ampliaba la normativa de 1845 y que permitía al Presidente utilizar todos aquellos terrenos baldíos propiedad del Estado, para ser territorios de colonización. Dicha normativa no pudo publicarse en su integridad, pues la Araucanía no estaba constituida en forma legal.
En el Censo de 1854, se registraban en nuestro país 1.439.120 personas, de las cuales 19.699 (1%) eran extranjeros, donde la presencia más importante era la argentina, a saber, 10.551 (1%) personas, por cierto, primera mayoría de población extranjera que se mantiene hasta nuestros días, siendo hoy Argentina el destino preferido por los chilenos en el exterior. También destaca el número de inmigrantes alemanes, fruto del esfuerzo concertado del Gobierno en la inmigración germana en la zona de Valdivia y Llanquihue.
Por su parte, el proceso de integración del territorio de la Araucanía, ubicada entre los ríos Bío-Bío y Toltén, de norte a sur, y Cordillera de los Andes y Océano Pacífico, de este a oeste, tuvo una duración de tres siglos, y terminó con la entrada de las tropas chilenas que impusieron por la fuerza el dominio soberano del Estado en 1883.
El 2 de junio de 1852 se creó la provincia de Arauco, y de esta manera sus tierras fueron ocupadas paulatinamente; el problema central de la zona era distinguir y delimitar claramente los terrenos propiedad indígena, y los fiscales propiedad del Estado.
En 1872, el Decreto del 15 de abril facultó a la Sociedad Nacional de Agricultura, como una Oficina General de Inmigración, encomendándole preparar los terrenos a colonizar y todos los materiales necesarios para este propósito. El 10 de octubre de 1872, se creó el cargo de Agente General de Colonización Europea, con sede en España. Además el Ministerio de Relaciones Exteriores contrató colonos procedentes de Alemania, Suecia, Piamonte y Francia, estableciendo sub-agencias en Suiza, Alemania y Francia. Una vez que la Agencia General de Colonización Europea se trasladó a Suiza, se acogieron 506 colonos.
En agosto de 1883 partió hacia Chile, una expedición europea con 200 personas, una segunda en septiembre del mismo año con 109 individuos, y para recibirlos, la recientemente creada Inspección General de Colonización, específicamente el 29 de marzo de 1883 junto a la Sociedad Nacional de Agricultura, analizaron los territorios más idóneos para instalarlos, escogiéndose finalmente la zona de Victoria de Quechereguas.
Ese mismo año, se creó la Sociedad de Fomento Fabril, encargada de fomentar el desarrollo de la industria chilena. Entre sus principales proyectos estaba traer mano de obra europea especializada.
Entre los años 1883-1884 se registra la primera temporada de inmigración de colonos contratados por el Gobierno, y se cuentan 2.056 colonos, de los cuales 1.280 (68%) eran hombres, 776 (38%) eran mujeres, (primera distinción por sexo de la cual hemos tenido referencia) 1.293 eran suizos, 312 alemanes, 237 españoles, 186 franceses, 12 italianos, 8 ingleses y 2 rusos.
Entre 1883 - 1890 se registra un total de siete temporadas de inmigración, que en su conjunto trajeron 6.940 colonos organizados por el Gobierno, de los cuales el 37.3% eran suizos, 22.1% franceses, 15.5% alemanes, 6.1% españoles, y el restante 19% estaba compuesto por rusos, belgas e ingleses.
Para 1890, la Araucanía registraba 12 localidades de inmigrantes, y una población de 5.054 habitantes.
En abril de 1890, el Gobierno suspendió el envío de colonos extranjeros debido a la protesta de la opinión pública chilena. Esta veía en las acciones gubernamentales inmigratorias, un impedimento para que los chilenos se instalaran en las zonas deshabitadas, que eran concedidas a extranjeros, y que por falta de apoyo muchos nacionales se veían en la obligación de emigrar en búsqueda de tierras a otros países del continente, especialmente a Argentina. Como lo graficó El Mercurio de Valparaíso, el día 13 de octubre de 1885; “Está mui bien que vengan más i más colonos, pero el Supremo Gobierno debe tener presente que mientras hace venir extranjeros que cuestan un platal a la nación para poblar los terrenos de la Araucanía mas de mil honrados y buenos chilenos a quienes ha impedido importantes trabajos en los terrenos destinados a colonos se destinan a emigrar a la República Argentina, en busca de un pedazo de terreno”.[7]
Por Ley del 11 de diciembre de 1888, el Gobierno sustituyó la Sociedad Nacional de Agricultura por la Inspección General de Colonización, como organismo relacionador, en el interior del país, con la Agencia de Colonización en Europa.
Ya que la inmigración libre y espontánea era mucho más importante numéricamente, en 1889 se creó la Oficina de Inmigración, con sede en Santiago, la cual tenía la misión de destinar a los inmigrantes. Ese año, se otorgó el titulo de colono, a todos aquellos extranjeros que lo solicitasen durante su primer año de residencia.
La política implementada tuvo buenos resultados, ya que en 1889 se contabilizaban 10.413 extranjeros, y 11.001 en 1890. En el Censo de 1895 se registran 2.712.145 habitantes de los que 79.056 (3%) eran extranjeros, dentro de los cuales, las dos primeras mayorías era ciudadanos peruanos y bolivianos.
El 15 de octubre de 1895 se dictó el Reglamento de Inmigración, que fundía el total de disposiciones vigentes sobre la materia y entregó a la Sociedad de Fomento Fabril la facultad de coordinar la inmigración industrial en el país. Esta, entre 1896 y 1902 logró traer a 1.556 inmigrantes financiados con aportes empresariales y a otros 4.789 con cargo al fisco. La mayor parte de ellos se instaló las ciudades de Santiago y Valparaíso. Por disposiciones de dicho Reglamento, el sector agrícola quedó en manos de la Inspectoría General de Colonización.
Entre 1898-1908 ingresan 2.228 colonos a los que se concedieron 43.928 hectáreas en los terrenos destinados para ello. En esa misma temporada llegan 18.507 personas sin mediar intervención gubernamental. El Censo de 1907 señala que, de un total de 3.114.755 habitantes, 134.524 (13%) eran extranjeros, de los cuales las primeras dos mayorías son peruanos: 27.140 (20%) y bolivianos: 21.968 (16%).
En virtud a las dificultades presupuestarias del Gobierno para mantener los Programas Estatales de Inmigración, el 24 de junio de 1905 se derogó el Reglamento de 1895 y se promulgó el Reglamento de Inmigración Libre que establecía la calidad de inmigrante libre, considerándose como tal a “todo extranjero de origen europeo o de los Estados Unidos, agricultor, minero o capaz de ejercer un oficio, comercio o industria”.
El 26 de septiembre de 1907 el Decreto Ley sobre Inmigración Libre crea en Italia la Agencia General de Inmigración, la que detenta un rol fiscalizador sobre las empresas particulares de inmigración. Ese año, el día 14 de octubre se la reemplaza por la Inspección General de Colonización e Inmigración, con las reparticiones de inmigración y colonización.
Desde esta fecha, la inmigración sufre una baja progresiva, perdiendo el dinamismo económico que se le pretendió imprimir al término del siglo XIX. Así observamos en el Censo de 1920 que de un total de 3.735.799 habitantes se registraron 120.436 (3%) extranjeros, lo que revelaba que la inmigración era poco significativa y además se equiparaba con la emigración. Es más, hasta hoy Chile es a la vez un país de inmigración-emigración, siendo este último el flujo de mayor cuantía, hecho que analiza-remos en detalle posteriormente.
Los datos arrojados por el Censo de 1930 no fueron muy diferentes, ya que de un total de 4.287.445 personas, solo 105.463 (2%) eran extranjeros. Ni la creación en 1925 de las subsecretarias de Agricultura e Industria, y de Tierras y Colonización, ni la del Ministerio de Tierras, Bienes Nacionales y colonización en 1931, cambiaron la situación. En la década de 1940, se institucionalizó el consultivo llamado Consejo de Inmigración. Oscilando entre el manejo del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior. El 24 de enero de 1940, el Gobierno de Pedro Aguirre Cerda envió al Congreso un proyecto de Ley Inmigratorio, que intentaba básicamente prepararse ante el posible aumento de extranjeros europeos a nuestro país a raíz de la 2da Guerra Mundial, hecho que como demostrarían las estadísticas, resulto no ser así22.
El 7 de mayo de 1945, el Decreto Supremo nro.385 crea la Comisión coordinadora de Inmigración, el cual reitera la tuición de la Cancillería destacando los siguientes aspectos:
1.: el problema del déficit demográfico,
2.: sostiene que los países latinoamericanos con mayor desarrollo económico son los que tienen mayor número de presencia extranjera de origen europeo,
3.: la urgencia de una política inmigratoria para recibir el éxodo europeo al término de la 2da Guerra Mundial,
4.: se encarga a la Comisión que trabaje en un plan de inmigración que tenga en cuenta: la armonía racial entre el inmigrante y la raza chilena: la equivalencia entre el clima de la antigua residencia del inmigrante y de la zona destinada en Chile,
5.: la absorción de recursos humanos europeos en la industria y en la agricultura chilena.
Luego, el Departamento Consular, modificó el Decreto nro. 120 de enero de 1946, para ayudar al ingreso al país de personas experiencia y capacidad técnica. Cambiaba la inmigración libre por la “inmigración controlada”, y suprimió la exigencia de depósito de garantía, para facilitar la llegada de europeos al país.
Por otra parte, en 1947 Chile estaba promocionando la venida de 2.000 familias austriacas dedicadas a la agricultura o industria. Esta medida (ingreso de familias completas) imprimía de estabilidad al proceso, favoreciendo la permanencia definitiva. El 7 de febrero de 1947, el Gobierno chileno firmó con la Organización Internacional para los Refugiados (I.R.O.) un compromiso bilateral. De este resultó la entrada de 2.000 inmigrantes europeos.
En 1952 el Departamento Consular se propuso coordinar un plan de colonización, manteniendo la base de agricultores alemanes e italianos, estableciendo relaciones con el recientemente creado Comité Intergubernamental para las Migraciones Europeas (C.I.M.E), hoy Organización Internacional de las Migraciones (O.I.M). El año 1953, Chile ratificó el Tratado de Paz con Japón lo que abrió las conversaciones tendientes a la inmigración japonesa, pero que al parecer no tuvo el impacto esperado.
Una nueva normativa inmigratoria del Estado chileno es promulgada en 1954 a través del Decreto con Fuerza de Ley (D.F.L) nro. 69 y el Decreto nro. 521 que lo reglamentaba. Se creó el Departamento de Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores reiterando su actividad coordinadora en estas materias. Promovía la inmigración de grupos que ya estaban bien asentados en Chile, como los españoles, italianos, y alemanes, y a la vez, insistía respecto a la ausencia de una política colonizadora y las dificultades económicas especialmente de transporte que suponía la lejanía de nuestro país del viejo continente. Así mismo se tramitó el ingreso de holandeses, los cuales serian instalados en la zona de Longaví. Iniciativa que terminó el 28 de mayo de 1962 con el Convenio de Migración Chile-Holanda.
La Ley de Inmigración de 1954 señalaba a modo de premisas que:
I. el aumento del factor humano era central en pos de la industrialización dado que ampliaba el mercado interno,
II. la inmigración tendría como uno de los resultados más directos el aumento de la población, el mejoramiento técnico y el “perfeccionamiento de las condiciones biológicas de la raza”, —afirmación por entero racista y discriminatoria— y, la inmigración se encontraba con el obstáculo de deficientes disposiciones legales y reglamentarias. Además creaba el Departamento de Inmigración y señalaba que la calidad de inmigrante correspondía al extranjero que “ingresa al país con el objeto de radicarse, trabajar y cumplir las disposiciones del presente Decreto”. Establecía que la inmigración seria libre o dirigida y que posterior a 2 años de residencia se obtenía la estada definitiva.
El 28 de julio de 1959, otra normativa inmigratoria hace su aparición, a través de la Ley nro. 13.353, que en lo sustantivo modificó lo relativo a la admisión y el trato a los extranjeros en Chile. Con ella se suprime la visa de turista y se da libre entrada a los extranjeros.
El 23 de febrero de 1966, se dictó el Decreto nro. 137, que derogó al Decreto nro. 651 de 1965 y modificó algunos artículos del Decreto nro. 521 de 1953 (D.F.L. 69) el cual entregaba facilidades al ingreso de inmigrantes a Chile, creando a su vez la Comisión Asesora de Inmigración. Dicho Decreto disponía que la necesidad de mano de obra calificada hacia urgente una moderna política de inmigración. El 11
de abril de 1966 mediante el Decreto nro. 216 se creó el Consejo de Inmigración; para que coordinara programas inmigratorios y asesorara al cuerpo de Gobierno.
También disponía que la visa se entregaba en el extranjero a profesionales, técnicos o artesanos. Norma que endurece el control sobre quien ingresa y el desempeño de sus funciones en el país.
En 1972 el Departamento de Inmigración de la Cancillería estaba a cargo de resolver y despachar solicitudes de visa y comunica a la Superintendencia de Aduanas de los efectos de los inmigrantes cuya internación hubiese sido autorizada, incluso tenia la potestad de promover la dictación de normas legales para llevar a cabo planes nacionales de inmigración. Lo que supone una forma de control suplementaria y el inicio de competencias compartidas con comunicación permanente entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior.
En el año 1975 se vuelven a hacer modificaciones a la Ley de Inmigración. Se indica que el ingreso y permanencia de extranjeros se rige por el Decreto Ley nro. 1094 del
14 de junio de 1975 y mediante el Reglamento de Extranjería, del Decreto Ley nro.597 de 1984. Actuando coordinadamente con el Departamento de Extranjería y Migración del Ministerio del Interior y Policía. Pero en 1978 se refunden todas las materias relacionadas y que no se encontraban en la Ley de Extranjería; Decreto Ley nro. 1094 —al que se añadió un título IV sobre el tema inmigratorio— responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores[8]23.
En 1986 en virtud al Decreto nro. 888 del Ministerio del Interior, el Departamento de Inmigración fue parte de la Comisión de Migraciones, presentando un informe sometido a la Cancillería.
En este momento se encuentran vigentes; el Decreto Ley nro. 1094 de 1975, que establece el ingreso, residencia, permanencia definitiva, egreso, reingreso, expulsión y control migratorio, con el aspecto positivo –según algunos funcionarios de gobierno de pasar de la condición de turista a residente dentro del país junto al Decreto Supremo nro. 597 de 1984. Legislaciones que por cierto no están acordes a la realidad de integración social, económica y cultural de hoy en día. El actual el marco jurídico migratorio es deficiente y requiere con urgencia de una moderna política migratoria explícita, amplia y flexible, acorde a los diversos Convenciones, Pactos y Tratados internacionales, que sea capaz de responder a los desafíos la globalización y la transnacionalización de la economía, y la consolidación de la democracia.
Por último vale la pena mencionar, que el 8 junio y el 16 de febrero del presente año, Chile promulgó la Convención de Trabajadores Migrantes y su Familia, los Protocolos de Trata de Tráfico de Palermo, los que deberán ser incorporados en la futura legislación interna. Por todos estos motivos, el año 2001 el Ministerio del Interior se comprometió a pre sentar al Poder Legislativo un documento de política migratoria[9]24, que según lo manifestado por el propio gobierno, espera ser capaz de generar un marco legal capaz de considerar las potencialidades que las migraciones tienen para el desarrollo y prever sus posibles problemas, lo que nos alerta respecto a la necesidad de realizar un correcto diagnóstico de la situación. Desde el año 2003 dicho documento ha sido intensamente analizado, y fue posteriormente entregado Comisión Interministerial para que lo entregaran al Presidente Ricardo Lagos.
La expectativa que genera el documento radica en que efectivamente constituya una actualización y modernización de la normativa, que sea capaz de responder a los desafíos que plantean hoy día los procesos migratorios y porque oficializará el reconocimiento de dos importantes fenómenos. El 1ero de ellos: que Chile es un país donde el gran fenómeno migratorio es la emigración, que hoy por hoy mantiene fuera de las fronteras del Estado a un poco mas de 800.000 chilenos. El 2do, que el Censo de Población de 1992, confirma un leve aumento de la población extranjera respecto del Censo 1992 y se observa un claro predominio de las mujeres en la inmigración hacia nuestro país. Lo que sin duda supone una nueva categoría de inmigración que es urgente atender[10]25.
[1] Saskia Sassen, Los Espectros de la Globalización. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires, 2003.
[2] Gregorio, Carmen . Migración Femenina. Su impacto en las relaciones de género. C. Nancea, S.A.de Ediciones. Madrid, 1998.
[3] Rea, Andrea. Inmigration, Etat et citoyennneté. La Formation de la politique d’intégration des immigrés de la Belgique. Thèse de Doctorat, Faculté des Sciences Politiques, Sociales et Economiques, Bruxelles, Université Libre de Bruxelles. 1999- 2000.
[4] Hopenhayn, A. Y A. Bello, Discriminación etno-racial y Xenofobia en América Latina y el Caribe.(CEPAL), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2001.
[5] Norambuena, Carmen, Política y Legislación Inmigratoria en Chile, 1830-1930, Cuadernos de Humanidades nro. 10. Universidad de Santiago de Chile, (USACH), Santiago, 1990.
[6] Sayad. A “Immigration et Pensée d’État”, in La double absence. Des illusions de l’émigré aux souffrances de l’immigré, Paris, Seuil, 1999, p. 396.
[8] Martínez, Jorge, Situación y Tendencias de la Migración Internacional en Chile, Serie población y desarrollo, nro.120, Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 1997.
[9] Instituto Católico Chileno de Inmigración (INCAMI), Políticas Migratorias en Chile: El Rol del Estado, en Revista Migrante nro. 63, Santiago, 2005.
[10] Gobierno de Chile, Ministerio del Interior, Política Migratoria de Chile, Santiago, 2003.
